Invoering van een Compliance-certificaat?
Op dit moment bestaan er geen uniforme normen over de juistheid van de ingebrachte kabel- en leidinginformatie door netbeheerders. Het instellen van een onafhankelijk Compliance Agentschap kan een oplossing zijn. Het geeft dan compliance-certificaten uit waarin de controle op juistheid van de teruggekoppelde gegevens te vinden is.
Door Otto Ballintijn
De dichtheid van nutsleidingen in de ondergrond neemt almaar toe. Hoewel het aantal verschillende nutsvoorzieningen vrijwel niet toeneemt, zorgen zowel een structurele uitbreiding van het bereik en capaciteit van netwerken als de deregulatie van bepaalde nutssectoren, zoals telecom, voor een toename van het aantal kilometers ondergronds netwerk. Voeg daaraan de vernieuwingswerken aan bestaande infrastructuur toe en het aantal grondroeringen op jaarbasis zal voorlopig blijven stijgen. Een grotere dichtheid van ondergrondse infrastructuur, in combinatie met een toename van het aantal grondroeringen, heeft onherroepelijk tot gevolg dat het aantal schadegevallen blijft stijgen. Dit probleem wordt door overheden en netbeheerders in Vlaanderen al erkend.
KLIP en GRB
Al enkele jaren werken overheden en netbeheerders samen om het Kabel en Leiding Informatie Portaal (KLIP)-systeem te implementeren. Hoewel een zeer grote stap in de goede richting, heeft het KLIP vooral tot doel om de efficiëntie en volledigheid van uitwisseling van informatie te verhogen, en niet noodzakelijk om de juistheid van de via deze portaal uitgewisselde gegevens te waarborgen. Een tweede belangrijk initiatief betreft het zogenaamde Grootschalig Referentie Bestand (GRB), dat momenteel in gebruik wordt genomen. Het GRB is een centrale geografische gegevensbron waarin alle nutsbeheerders verplicht liggingsdata laden. Het grote voordeel van het GRB is dat men van een eenvormige referentiekaart werkt en dat aanpassingen aan de kaart centraal plaatsvinden.
Geen uniforme richtlijnen
Evenmin als het KLIP bevat het GRB uniforme normen over de juistheid van de ingebrachte informatie door netbeheerders. Dat geen van beide bovenbeschreven initiatieven uniforme richtlijnen bevatten inzake nauwkeurigheid van liggingsdata, is niet opmerkelijk. Het is voor netbeheerders eenvoudigweg onmogelijk om liggingsdata van uniforme kwaliteit aan te leveren van de soms tientallen jaren oude delen van hun netwerk. Om het volledige netwerk met moderne technologieën met terugwerkende kracht in te meten, is zowel technisch als financieel een onmogelijke opgave. Het gevaar schuilt er dan ook in dat de informatie in het toekomstige digitale GRB voor een groot deel bestaat uit gedigitaliseerde analoge bestanden. Let wel: zonder dat de gebruiker daarvan op de hoogte is. Het GRB zal dus een mengeling worden van hoge en lage kwaliteitsdata. Dit kan de acceptatie van het systeem ondermijnen.
Weesleidingen
Een bijkomend aspect dat niet geadresseerd wordt is de problematiek rond de ‘verlaten buis’, oftewel de ‘weesleiding’. De geografische bestanden van netbeheerders bevatten vrijwel altijd enkel actieve kabels en leidingen die economische en/of operationele waarde hebben. Daaronder vallen ook ‘loze’ wachtbuizen. Wanneer een kabel of leiding uit dienst wordt genomen, verdwijnt deze uit het actieve bestand. En dat terwijl deze fysiek vrijwel altijd in de grond achterblijft! Hoewel verlaten buizen en kabels niet noodzakelijkerwijs een direct gevaar vormen voor de omgeving, zorgen ze regelmatig voor vertraging bij graafwerken. Bijvoorbeeld wanneer een aannemer op een dergelijke leiding of kabel stuit en deze niet terug kan vinden op de gegevens verkregen via de KLIP-aanvraag. Voorzichtigheid gebiedt de aannemer dan de werken stil te leggen en de nutsbeheerders individueel te contacteren. Zowel de extra kosten voor de aannemer, als de overlast voor de omgeving als gevolg van de vertraging, hadden voorkomen kunnen worden. De problematiek van de ‘verlaten buis’ middels een gecentraliseerde aanpak op de agenda van nutsbedrijven te krijgen, zal waarschijnlijk vele decennia vergen. Desalniettemin is het zeer gewenst dat elke gemeente, als goede huisvader van de ondergrond, deze informatie wél stelselmatig in haar kadaster/GIS-bestand gaat opnemen. Over een periode van enkele decennia zal zodoende het percentage van ondergrondse leidingen waarvan de liggingsdata een hoge graad van nauwkeurigheid hebben, sterk stijgen.
De rol van de gemeente
In het proces van de grondroering in het algemeen en de aanleg van ondergrondse nutsinfrastructuur in het bijzonder, speelt de gemeente een belangrijke rol; zij verleent de vergunning voor het uitvoeren van bepaalde geplande werkzaamheden. De gemeente is, in theorie althans, de best geplaatste instantie om te verifiëren of de uitgevoerde werken daadwerkelijk conform de vergunning zijn, immers, zij beheert het grondgebied en heeft er alle belang bij dat de informatie inzake de ondergrond accuraat en volledig is. In de praktijk bevat het huidige vergunningstelsel geen eenduidige leidraad inzake vorm en kwaliteit van terugkoppeling van gegevens.
Belangrijker nog is het feit dat het voor een gemeente niet altijd budgettair mogelijk is om de uitgevoerde werken op juistheid en volledigheid te controleren. Ook worden de door de vergunningverkrijger teruggekoppelde gegevens niet altijd in een referentiebestand opgenomen. Met andere woorden: het is louter een administratief proces. Toch zou het voor vele gemeenten zeer interessant zijn om toegang te krijgen tot een actief en nauwkeurig bestand met geplande en uitgevoerde ondergrondse nutsnetwerken. Bovendien is de gemeente, als goede huisvader van de ondergrond, sterk geïnteresseerd in informatie over verlaten buizen en kabels. De vraag is: hoe kan dat bereikt worden binnen de beperkte budgettaire ruimte?
De Nederlandse situatie
Otto Ballintijn bespreekt de situatie rondom de ondergrondse infrastructuur. Hij gaat uit van de wetgeving zoals deze geldt in Vlaanderen. De Nederlandse wetgeving rondom KLIC, KLIC-WIN en de WION is hieraan sterk verwant, maar er zijn detailverschillen, bijvoorbeeld op het gebied van weesleidingen. Op andere zaken ligt een nét iets andere nadruk of focus in Nederland. Omwille van de helderheid van het betoog is ervoor gekozen één wetgeving te volgen, in dit geval dus de Vlaamse.
Passende oplossingen
In het kader van de privatisering van nutsvoorzieningen is het niet langer logisch dat de belastingbetaler stilzwijgend betaalt voor kosten voor het verifiëren van uitgevoerde werken aan (private) nutsleidingen en kabels. Het is dus niet aan de gemeente om kostbare softwarelicenties aan te schaffen om graafactiviteiten van nutsbedrijven in kaart te brengen. Het principe van ‘de vervuiler betaalt’, of beter gezegd ‘de graver betaalt’, dient ook hier te worden toegepast. Om dat in de praktijk op korte termijn mogelijk te maken, is het van cruciaal belang dat er zo weinig mogelijk aan het bestaande proces verandert. Mogelijke veranderingen om tot een oplossing te komen? In verleende vergunningen dient de verstrekker duidelijke normen te geven over de nauwkeurigheid en digitaal formaat van de terug te koppelen gegevens na voltooiing van de werken. Het controleren van de juistheid van de teruggekoppelde gegevens middels een compliance-certificaat uitgegeven door een onafhankelijk Compliance Agentschap. Registratie van de gegevens in een centraal GIS-bestand door het Compliance Agentschap. Het verplichten van een melding aan het Compliance Agentschap of er al dan niet buizen en/of kabels uit dienst zijn (zullen worden) genomen als gevolg van de werken, inclusief globale locatie van de buizen en kabels. De bovenstaande veranderingen dienen enig nadere toelichting.
Het Compliance Agentschap
Het Compliance Agentschap moet een onafhankelijk orgaan zijn dat zorg draagt voor het uitvoeren van controles op de nauwkeurigheid van liggingsdata van aangelegde kabels en leidingen, en de gecertifieerde gegevens opslaat in een gecentraliseerd GIS. Dankzij recente ontwikkelingen in de technologie is het nu mogelijk om een server based GIS-platform in te richten. Het systeem draait bij een beheerder op de server, in dit geval het Compliance Agentschap, en derden, bijvoorbeeld één of meer gemeenteambtenaren betrokken bij openbare werken en ruimtelijke ordening, krijgen middels een Web Login (gebruikersnaam + paswoord) toegang tot de informatie in hun gemeente. Het grote voordeel van een serverbased-applicatie is dat er op gemeentelijk niveau vrijwel geen IT-aanpassingen uitgevoerd hoeven te worden. En:omdat de GIS-database extern draait hoeven er geen dure licenties aangekocht te worden. Mocht een gemeente reeds beschikken over een GIS-applicatie dan kan er desgewenst een pasklare interface ontwikkeld worden die het mogelijk maakt gegevens eenvoudig over te zetten. Andersom is het ook mogelijk dat een gemeente in het verleden liggingsdata heeft ontvangen, maar niet over een passend GIS-platform beschikt. In dat geval kan de gemeente het toekomstige Compliance Agentschap de opdracht geven deze in het centrale GIS-platform op te nemen.
Om de kwaliteitsnorm te bewaken, zullen deze gegevens in het GIS-bestand aangeduid worden als ‘niet-gecertifieerd’. Eventueel kan ook het vergunde tracé worden ingevoerd, zodat deze achteraf vergeleken kan worden met de werkelijke ligging. In dat geval dient bij de vergunningsaanvraag een digitaal bestand gevoegd te worden conform het standaard digitaal formaat. Het Compliance Agentschap verstrekt, na controle dat de werken conform de gestelde liggingsnormen zijn afgerond, tegen betaling een compliance-certificaat aan de vergunningverkrijger. Naast de locatie van nieuw aangelegde infrastructuur zal, indien van toepassing, informatie over verlaten buizen opgevraagd worden. Het Compliance Agentschap voegt de gecertificeerde liggingsgegevens in het centrale GIS-bestand in en maakt daarvan melding bij de bevoegde gemeenteambtenaar. Deze kan dan via de pc de resultaten bekijken en kan desgewenst een kopie van het compliance-certificaat downloaden.
Het juridische kader
Vanuit juridisch oogpunt dienen zich de volgende punten aan: aanpassing van de vergunning, het eigendom van de data en het gebruik van de data. De aanpassing van de vergunning en de juridische afdwingbaarheid van de voorgestelde aanpassing dient getoetst te worden aan lokale en regionale regelgeving.
Aanpassing van de vergunning
Om de kwaliteit van liggingsgegevens van kabels en leidingen te verbeteren en uniformeren, is het van belang dat de in de vergunning gestelde kwaliteitsnormen eenduidig en haalbaar zijn. Afhankelijk van de manier waarop kabels en leidingen gelegd worden, zal een norm gespecifieerd moeten worden. De momenteel voornaamste manieren van aanleg zijn gegraven sleuven, horizontaal gestuurd boren en rehabilitatie. De stand van de technologie maakt het perfect mogelijk om voor alle drie de bovengenoemde methoden een zeer nauwkeurige ligging te bepalen. De vergunningverstrekker, in de meeste gevallen de gemeente, dient een verduidelijking van de kwaliteitsnormen in iedere vergunning op te nemen. Bovendien dient verplicht te worden dat de gegevens in een gangbaar standaard formaat worden teruggekoppeld aan een Compliance Agentschap.
Eigendom en gebruik van de data
Eigendom van data is een belangrijk punt. De nutsbedrijven stellen vrijwel altijd dat de netwerkeigenaar de enige eigenaar kan zijn van de liggingsdata. Dat is in het geval zij opdracht geven aan een aannemer en/of landmeter om het netwerk na te meten ook wel een begrijpelijke redenering. Echter, in het geval de overheid het vereist om accurate liggingsdata ter beschikking van het kadaster te stellen dan is het kadaster evengoed eigenaar van de verkregen data. Een belangrijker juridisch vraagstuk is wat een partij met deze data mag doen. Hierbij valt vooral te denken aan het eventueel beschikbaar stellen van data aan derden. Ongeacht het al dan niet mogen delen van informatie in eigendom, wil je als overheid juist dat de netwerkeigenaar informatie aan derden verstrekt zodat zij op de hoogte is van eventuele grondroering in de nabijheid van haar infrastuctuur, en waar nodig veiligheidscoördinatoren kan sturen om toezicht te houden. Het KLIP/GRB draagt hiervoor al de zorg en heeft een verplichtend karakter. Dus… in principe zou een gemeente een dergelijke vraag niet moeten krijgen. Echter, we dienen hierbij onderscheid te maken tussen actieve kabels en leidingen en verlaten kabels en leidingen. Als in de loop van tijd gemeenten het meest uitgebreide bestand hebben van verlaten kabels en leidingen dan is het niet onlogisch dat zij betrokken partij gaan worden bij KLIP-aanvragen. Uiteraard kan deze dienst door het Compliance Agentschap vervuld gaan worden.
Het financiële kader
De kosten voor de deelnemende gemeenten is beperkt tot de kosten gemoeid met het aanpassen van de vergunning en het raadplegen van het centrale GIS-bestand. Daartegenover staat een eventuele kostenbesparing als gevolg van het efficienter kunnen afwerken van vergunningen. Het inrichten en beheren van een centraal GIS-bestand door het Compliance Agentschap zal grotendeels gefinancierd worden door de aanvragers van de vergunningen. Hen zal een bedrag aangerekend worden voor het verstrekken van het compliance-certificaat.
Otto Ballintijn otto.ballintijn@reduct.net is directeur mede-oprichter van Reduct, leverancier van inertiële navigatiesystemen voor het in kaart brengen van ondergrondse nutsleidingen.
